[che]

За некоторым исключением решения о выделении средств по этим
направлениям явились результатом закрытых обсуждений, критерии
принятых решений остались неясными как для специалистов, так и для
субъектов Федерации, что привело к появлению тезиса об отсутствии у
правительства социально-экономической программы развития страны.
Проблема возникает из-за нарушения принципа, в соответствии с которым трансферты и иные направления расходования федеральных средств должны быть в основном результатом «договора» между представителями регионов Федерации, а обоснование расходов и доходов бюджета, его утверждение и исполнение должны осуществляться в соответствии с установленными процедурами, а не в результате закрытого от контроля согласования в исполнительных органах власти.
В конечном счете формирующаяся бюджетная система должна
обеспечить равенство бюджетных возможностей территорий, являющееся
условием единого государства и согласием между субъектами Федерации по критериям и объемам расходования средств федерального бюджета, устанавливаемого на основе открытых и определенных законодательством процедур.
Однако при разработке бюджетов на 1997, 1998 и 1999 гг. не
обеспечено одно из основных условий бюджетного федерализма –
повышение доли бюджетов территорий в консолидированном бюджете.
Хотя и были расширены возможности региональных органов власти по
формированию собственной доходной базы, конкретные цифры бюджета
свидетельствуют о повышении планируемой доли федерального бюджета в консолидированный бюджет (с 48,1 % в первом полугодии 1998 г. до 49,5% по проекту федерального бюджета на 1997 г.).
Приходит в противоречие с принципом минимизации пере распределительных отношений значительный объем средств фонда поддержки регионов, подлежащий перераспределению в регионы.
Имеет место нарушение принципа равного участия регионов в
формировании доходной базы государства – договоры отдельных республик (Татарстана и Якутии) в составе России предполагают особые условия во взаимоотношениях с Центром. Для всех остальных республик
предусмотрены формально равные условия распределения доходов по
бюджетам различных уровней.
Но, учитывая, что имеет место крайне высокая степень
дифференциации регионов по линии доходной базы федерального бюджета (диапазон колебаний по территориям показателя налоговых поступлений в расчете на одного жителя составляет до 90 раз), принцип равенства регионов в формировании доходов государства может носить лишь формальный характер.
Проблема, связанная с обоснованностью дифференциации доли
федеральных налогов, оставляемых территориям, трансформируется в
проблему обоснованности распределения средств из бюджетного фонда
поддержки регионов.
Система распределения трансфертов, принятая в последние годы, не
может быть признана удовлетворительной, хотя она и построена на едином методологическом принципе.
В качестве критерия распределения трансфертов по субъектам
Федерации выступают лишь показатели налоговых поступлений и расходов бюджетов в расчете на одного жителя. Если уровень налоговых поступлений той или иной территории ниже среднероссийского, она получает статус нуждающегося региона и ей выделяется трансферт. Если же с учетом трансферта в регионе не достает финансовых средств для покрытия расходов на уровне предшествующего года, он получает статус особо нуждающегося.
При этом вводится поправочный коэффициент, повышающий или
понижающий объем требуемого трансферта в зависимости от
принадлежности региона к тому или иному экономическому району.
В этой системе распределения трансфертов имеется несколько слабых
моментов вызывающих серьезные возражения.
К их числу можно отнести, например, отсутствие учета ряда
важнейших факторов, определяющих условия жизни региона — уровень
развития социальной сферы, ситуация на рынке труда, степень развития
инфраструктуры, экологические условия. Это нарушает принцип
экономического равенства регионов в отношениях с Центром.
Достаточно слабым местом также является подход к определению
статуса особо нуждающегося в поддержке региона. В качестве нижней
границы уровня доходов региона используется уровень его расходов за
аналогичный период прошлого года.
Однако, во-первых, уровень расходов в прошлом году отнюдь не
отражал реальную потребность региона в финансировании народного
хозяйства и социально-культурной сферы, а во-вторых, региональные
различия в уровнях расходов бюджета на одного жителя складываются не
только под действием объективных причин (например, структура экономики региона), но и под действием целого ряда субъективных факторов. Среди них
– имевшие в предыдущем году место необоснованные льготы и преференции различным территориям, прямое нарушение законодательства при зачислении федеральных налогов в местные бюджеты и пр.
Группировка субъектов Федерации по экономическим районам также
вызывает серьезные возражения.
В основе объединения республик и областей в экономические районы
лежит скорее географический признак и некоторые вытекающие из него
общие черты развития. В то же время в один экономический район входят
территории, столь разительно отличающиеся друг от друга по всем
социально-экономическим параметрам, поэтому одинаковый подход к ним
просто исключен. Яркий пример – Поволжский район, где находятся одна из наиболее развитых областей – Самарская и одна из наименее развитых
республик – Калмыкия. Эти регионы в своих характеристиках абсолютно по всем параметрам не имеют ничего общего.
Таким образом, система распределения трансфертов не способна
объективно распределять средства из фонда поддержки регионов.
Объективной основой взаимоотношений субъектов Федерации с
Центром должен стать финансовый механизм, учитывающий реальную
дифференциацию регионов в обеспеченности финансовыми ресурсами и
уровнях социально-экономического развития.
Подобный механизм может быть создан на основе типологизации
регионов, но объединение регионов в группы должно происходить не по
одному, пусть и существенному признаку, а по интегральному критерию,
отражающему всю совокупность наиболее значимых экономических,
социальных, экологических и других характеристик.
По отношению к регионам, входящим в одну группу, проводимая
региональная государственная политика должна быть одинаковой. В
бюджетной сфере это предполагает одинаковые условия взаимоотношений с Центром.
Исключение субъективизма в распределении средств из фонда
поддержки регионов и более правильное обоснование такого распределения на основе не одного показателя, а их системы, не снимает, как уже отмечалось, проблемы минимизации перераспределительных отношений
между бюджетами различных уровней. Представляется, что проще и
правильнее уже на стадии формирования доходной части федерального
бюджета учитывать различия в уровнях развития российских территорий.
Это означает возврат к территориально дифференцированным долям
распределения федеральных налогов между федеральным и местным
бюджетами. Но определение этих дифференцированных нормативов должно основываться, как уже отмечалось выше, на системе объективных критериев.
Уровень нормативов требует согласования на стадии подготовки бюджета в высших законодательных органах страны и закрепления в Законе о бюджете.
При таком подходе многие регионы, финансируемые в настоящее
время из Центра, смогут самостоятельно решать свои экономические и
социальные проблемы и количество территорий, нуждающихся в субсидиях и дотациях из федерального бюджета, значительно сократится. В этом случае станет реально возможным увеличение доли бюджетов территорий в консолидированном бюджете, без чего вряд ли следует говорить о становлении и развитии истинного федерализма.
Таким образом, достижение равенства финансовых возможностей
территорий подрывает основы экономического сепаратизма, так как
открытость составления и исполнения бюджета, упорядоченность процедур обоснования доходов и расходов направлены на достижение консенсуса между регионами и между регионами и Центром.
Немаловажное значение имеет понимание представителями регионов
стратегии социально-экономического направления развития страны,
реализуемого через бюджет, и тех преимуществ, которые регион может
получить от реализации программ, финансируемых из федеральных средств.
Оптимальное распределение полномочий властей разного уровня,
формирование более совершенной системы бюджетных отношений не
снимают полностью проблемы экономического сепаратизма. Может
возникнуть ситуация, когда средства федерального бюджета будут постоянно расходоваться на программы, перспективные с точки зрения одних регионов страны и неперспективных с других точек зрения.
Такая ситуация складывается в экономике постоянно, что приводит к
появлению тезиса о нецелесообразности любого вмешательства федеральных органов в регулирование процессов в регионах. Сторонники этого тезиса не учитывают опасностей для регионов, связанных с тенденциями монополизма на мировом рынке в условиях открытости экономики страны. Всегда существует вероятность спада спроса на внутреннем рынке. В этих условиях для преодоления стагнации требуется структурная перестройка, привлечение финансовых и научно-технических ресурсов других государств. Именно по этому пути идут США, страны ЕЭС и Япония, создавая сектора экономики, монополизирующие мировое производство наукоемкой продукции. Создание таких производств и их защита на внешнем рынке возможна только при использовании политических и экономических возможностей государства.